Privatizacion: Principios y Práctica
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Introducción
Desde que el vocablo "privatización" adquirió aceptación general con la venta de British Telecom en 1984, muchos países en desarrollo han lanzado programas de privatización, y muchos más se encuentran en el proceso de hacerlo (1). En pos de su mandato de promover el desarrollo económico estimulando el crecimiento de la empresa privada productiva en los países en desarrollo, la CFI, de manera natural y en forma creciente, se ha involucrado en brindar apoyo a este movimiento, tanto como consejera como inversionista. Cerca de una década ha transcurrido desde la primera operación de privatización de la CFI. El presente documento pasa revista a dicha experiencia.
La revolución de la privatización ha alcanzado enormes proporciones. El mayor cambio se ha experimentado en Europa Oriental y en los países de la ex-Unión Soviética luego de la caída del comunismo, que han adoptado una variedad de técnicas para transferir rápidamente la propiedad a manos privadas. En el caso de cuatro países de Europa Oriental (2 ), la participación promedio en el PIB nacional atribuida al sector privado aumentó de 20% a más del 50% durante los tres años correspondientes al período 1990-1993.
En otras regiones, la transferencia de propiedad ha sido en su mayor parte mediante ventas al contado. Una base de datos compilada por la CFI de las mayores ventas sin comprobantes (en Inglés, "vouchers"), registra unas 2.300 transacciones en más de 60 países en desarrollo realizadas entre 1988 y 1993, que produjeron ingresos por US$96.000 millones (3 ). Estas cifras excluyen el número de nuevos participantes en rápido crecimiento en los sectores de infraestructura, tales como los productores independientes de energía. Ha existido una variación regional considerable; la mayor parte de las privatizaciones (57% en base al valor) tuvieron lugar en la región de América Latina y el Caribe, mientras que muy pocas se produjeron en el Africa al Sur del Sahara, el Oriente Medio y Africa del Norte. Hay una relación simbiótica entre la privatización y el desarrollo de los mercados de capital: el ritmo más rápido de privatización está asociado con la ampliación e intensificación del suministro de capital doméstico e internacional.
Los beneficios económicos de la privatización ahora son ampliamente reconocidos, e incluyen: mejorar la eficiencia y el desempeño empresarial, desarrollar industrias competitivas que sirvan bien a los consumidores, acceso a los capitales, conocimientos prácticos y mercados que permiten el crecimiento, lograr un gobierno efectivo de la empresa, ampliar e intensificar los mercados de capital y por supuesto, asegurar el mejor precio posible en la transacción. El Capítulo 5 del presente informe indica que la experiencia de la CFI da fuerte apoyo a estos puntos de vista. Sin embargo, la privatización es siempre política. Política en el sentido de que los gobiernos tienen metas que son no-económicas. Estas pueden comprender, lo mismo que en la ex-Unión Soviética y Europa Oriental, la rápida transferencia de bienes a manos privadas, en pleno conocimiento de que resolver las necesidades de ayuda de los nuevos propietarios para cambiar el rumbo de las empresas, quedaría para otro día. Otros objetivos políticos incluyen lograr una amplia distribución de acciones, enfocando ciertas clases de compradores (y excluyendo otras, en particular los extranjeros), asegurando que las empresas no cierren, reduciendo los déficits presupuestarios, obteniendo dinero, y manteniendo el empleo y otras obligaciones sociales. También hay impedimentos políticos que superar, principalmente las actitudes conservadoras y en ocasiones obstructivas de los gerentes y empleados de las empresas propiedad del estado, temerosos de los desafíos del mercado.
Adaptarse a objetivos políticos y sobreponerse a impedimentos políticos tienen el costo económico de menores precios de compra, menor competitividad en la venta, la pérdida de acceso a los mercados, y una continua ineficiencia después de la privatización. Es en este ámbito que se mueve la CFI. En su papel de consejera, su historia ha sido la de desarrollar técnicas a la medida del mercado político con la finalidad de permitir llevar a feliz término las privatizaciones y llevar al máximo los beneficios económicos a obtenerse. Al proceder así, combina un conocimiento de los mercados y del financiamiento de inversiones, la habilidad de manejar complejas transacciones y la comprensión de lo que a los vendedores y compradores potenciales interesa, junto con la capacidad de percibir el punto de vista nacional y público, y crear confianza por parte del gobierno de que es capaz de lograrlo. Como inversionista, del lado del "comprador" de la privatización, la CFI proporciona el apoyo y la confianza que los promotores del sector privado están buscando cuando formulan oferta por bienes privatizados, ya sea como co-inversionistas o financistas de programas de inversión post-privatización, y asiste con la movilización de los fondos necesarios. En ambos casos, las destrezas que se ponen en juego tienen por objetivo el éxito de la transacción a pesar de los impedimentos políticos que puedan existir, es decir, "haciendo lo que se puede hacer."
Por lo tanto este informe analiza la experiencia de la CFI desde dos perspectivas: como asesora antes de la transacción, donde se ilustra de qué manera la CFI ayuda en las compensaciones recíprocas entre las metas políticas y económicas a fin de finalizar la negociación; y después de la privatización, donde la experiencia de la CFI en financiamiento de la inversión permite la discusión de los beneficios económicos resultantes. Esta doble perspectiva es una característica casi única de la CFI. El informe luego se ocupa del impacto en el desarrollo resultante de la intervención de la CFI, y su rumbo y papel en el futuro.
La Base de Experiencia
Amplio ha sido el campo de las funciones de asesoría de la CFI. En Rusia, han incluido un importante papel catalizador para el desarrollo de modelos prácticos para la transferencia en todo el país a manos privadas del grueso de la industria, el comercio y la agricultura. Hubieron subastas al contado de pequeños negocios, principalmente al por menor, el uso de comprobantes de privatización para subastas en el caso de negocios medianos y grandes, y un sistema de certificados (en Inglés, "vouchers") que permiten mediante subastas, el fraccionamiento de las explotaciones agrícolas colectivas. Además de estar involucrada en el diseño y la implementación piloto de estos modelos, la CFI ha estado involucrada en su diseminación. El esfuerzo de asesoría también incluyó ventas individuales de empresas-alrededor de 60 asignaciones iniciadas hasta la fecha-que han servido como transacciones modelos en la etapa inicial de los programas de privatización. Las primeras fueron en Polonia y en la República Checa, que comprendieron grandes empresas industriales y manufactureras de primera línea. El esfuerzo de la CFI se extendió luego, primero a América Latina y a un campo más amplio de sectores, y después a otros países. Los ejemplos incluyen las privatizaciones del sector de la electricidad en Perú, Colombia y Trinidad y Tobago, líneas aéreas en Kenya y Zimbabwe, y, más recientemente, dos de los primeros ofrecimientos públicos en Rusia, y un grupo de nueve grandes privatizaciones en Haití. Hasta la fecha, las 22 transacciones concluidas han generado recursos para los gobiernos que exceden los US$1.200 millones, y compromisos de futuras inversiones por más de US$500 millones.
Como inversionista la CFI no financiará parte alguna del precio de compra de bienes privatizados (4), pero está dispuesta a arreglar el financiamiento para las inversiones luego de la privatización sin lo cual la compra tendría poco o ningún sentido. Se ha aprobado un total de 63 inversiones directamente relacionadas con la privatización que van desde pequeños bancos en Africa al Sur del Sahara, a gigantes establecimientos industriales en Europa Oriental. Se han concedido 23 aprobaciones adicionales en apoyo de programas de inversión post-privatización en infraestructura, como ser la carretera de peaje de la Ciudad de México, y el sistema municipal de agua y saneamiento en Buenos Aires. En total, estos dos grupos representan alrededor del 12% del volumen de aprobaciones de la CFI en el período 1992-95. Dos categorías de un más amplio apoyo a la privatización, no incluidas en este informe son: (i) más de 80 inversiones totalmente nuevas aprobadas en sectores de infraestructura tales como energía, telecomunicaciones y ferrocarriles que, hasta hace muy poco, habían estado bajo propiedad y administración del Estado y por lo tanto podrían ser llamadas "privatización por acceso directo," y (ii) inversiones en fondos de inversion, particularmente en Europa, que están parcialmente destinados a tomar una posición en compañías privatizadas.
Primero: Hacer que la Privatización Funcione
Cada etapa de privatización implica balancear metas económicas y políticas. Aquello que es posible llevar a cabo también es influido por las características específicas del negocio involucrado, y por otras circunstancias económicas del país, en particular las que tienen relación con la etapa de desarrollo de los mercados financieros domésticos. Este arsenal de factores determina el esquema y el enfoque institucional de todo el programa: cómo estructurar cada traspaso, los pasos que deben darse en la preparación para la venta, y cómo manejar la venta y las negociaciones (Figura 4.1).
En cada punto, la piedra angular es la transparencia política. Insistir en la transparencia aumenta la percepción popular de que el campo de juego es uniforme, y fortalece el apoyo a la privatización. Hay a veces señales contradictorias, diferentes funcionarios gubernamentales tienen diferentes puntos de vista y no siempre es clara la autoridad legal y administrativa para las decisiones. Si bien no existe una solución fácil para ello, no es papel de la CFI juzgar la "equidad" de los distintos objetivos políticos, o si se ha logrado el equilibrio "correcto" entre las metas económicas y políticas. Más bien, la CFI indica el proceso de la adopción de decisiones-asesorando sobre el probable costo económico de los objetivos políticos. Al hacerlo, desempeña una función implícita, y a veces explícita de apoyo para llevar al máximo los beneficios económicos. Sin embargo, las eventuales decisiones deben ser ampliamente aceptables para evitar el descontento popular con todo el proceso. Por lo tanto, un principio clave en el enfoque de la CFI es que el proceso sea transparente y de dominio público.
El esquema y enfoque institucional apropiados dependen en gran medida de la fuerza y el compromiso del gobierno. Puede ser de arriba hacia abajo, como en el Perú, donde un gobierno fuerte otorgó precedencia a las metas económicas en todos traspasos a la actividad privada, incluyendo el fraccionamiento y la privatización del organismo estatal de energía, Electrolima. Donde los riesgos son muy altos, el enfoque tiene que ser de abajo hacia arriba. El carácter distintivo clave de los programas de pequeña escala y de tierras en Rusia fue que la CFI trabajó con una autoridad provincial local progresista para asumir los riesgos políticos inherentes en el desarrollo de modelos para una rápida transferencia. Quedó demostrado de una manera práctica que eran factibles y obtuvieron un amplio apoyo popular. Lograrlo implicó fomentar la competencia, montar campañas informativas y publicitarias efectivas, y en el caso de obras de pequeña escala, un diálogo de base popular con el público afectado, para responder a las preocupaciones públicas. Las autoridades nacionales podían entonces (y así lo hicieron) abrazar este enfoque con una buena parte del riesgo político eliminado (Cuadros 4.1, 4.2 y 4.3). == En Europa Oriental y en la ex-Unión Soviética, el rápido deterioro de las condiciones económicas exigió rapidez; y por el tamaño de las economías y la gran magnitud de la tarea de transformación, era necesario poder duplicar. Los resultados de la privatización obtenidos en Rusia desde 1992 son una ilustración de lo manifestado: 75.000 negocios de pequeña escala han sido rematados, 14.000 firmas de mediana y gran escala fueron vendidas, y se han creado entre 30 y 40 millones de nuevos accionistas. Una transformación tan rápida y profunda, no tiene parangón en tiempos recientes. Sin embargo, la rapidez significó que no fue posible la evaluación individual de cada transacción. En consecuencia quedan pendientes muchas necesidades de post-privatización, en particular las relacionadas con el desarrollo de los mercados de capitales, que constituye una parte creciente de la tarea de la CFI.
Para que un programa de privatización tome impulso, deben tener éxito las transacciones iniciales. Esto sugiere privatizar primero los candidatos fáciles. Lamentablemente, las presiones sobre los gobiernos hacen que a menudo están tentados de sacarse de encima en primer término los dolores de cabeza: los que producen pérdidas, los que tienen deudas, los que ya han cerrado, y así sucesivamente. El asesor, con un conocimiento del mercado y la capacidad para juzgar a la empresa, tiene que ayudar al gobierno a elegir, y una vez hecha la elección, tiene que proceder a la venta. El papel de la CFI es adelantar el proceso apoyando las asignaciones difíciles. La privatización de Altos Hornos Zapla-una acería prácticamente difunta cerca de una mina de hierro prácticamente agotada, en el interior del país en una de las provincias más pobres de Argentina-por ejemplo, fue un exitoso preludio para el futuro programa del Ministerio de Defensa de 30 traspasos adicionales a la actividad privada.
Las presiones políticas no están limitadas al diseño estratégico, con frecuencia se hacen sentir con más intensidad cuando se está estructurando el trato. El gobierno quizá desee retener el control estratégico. Esta necesidad no siempre es anatema para el comprador, si bien el precio de venta casi ciertamente habrá de sufrir. La flexibilidad demostrada por el Gobierno Peruano al ofrecer un 60% de mayoría accionaria en el sistema de distribución eléctrica de Lima, hizo posible una operación difícil; la insistencia del Gobierno de Trinidad y Tobago de retener 51% del negocio de generación de energía tuvo su costo, aunque fue posible diseñar una venta con particular atención a los convenios de accionistas. Por lo general, cuántas acciones se venden a quien, a menudo es determinado políticamente. En la ex-Unión Soviética (EUS) y en Europa Oriental, la administración y los trabajadores han adquirido el control de compañías en grado diverso, dependiendo del poder político que ejercían-más fuerte en países como Ucrania, y más débil en aquéllos como la República Checa. Si se corteja a compradores estratégicos extranjeros depende en lo serias que sean las necesidades comerciales, y de la seriedad con que se tomen. Muchas de las grandes operaciones de asesoría industrial de la CFI en la República Checa comprendían empresas que necesitaban una infusión de tecnología moderna que sólo el inversionista estratégico extranjero podía proporcionar, pero no todas eligieron seguir esta ruta.
La calidad del futuro gobierno de la empresa también es afectada por la estructura del trato, tanto que muchas ocasiones aún que esto parezca haber sido sacrificado, en las instituciones del mercado encuentran maneras inesperadas de operar. También es deseable promover la competencia, como en el caso del fraccionamiento de la industria camionera rusa, aun cuando intereses creados pueden no estar de acuerdo, y se tenga que llegar a un arreglo. Hay maneras diferentes de asegurar la competencia y lo mejor no debe ser enemigo de lo bueno. Los compradores pueden estar listos a aceptar las disposiciones sobre mantenimiento del empleo, pero no dispuestos a hacerse cargo de las escuelas, casas y hospitales (Cuadro 4.7). Finalmente, los mercados de capital no necesitan ser vistos como restricciones insuperables-a menudo las privatizaciones constituyen el vehículo ideal para alcanzar la ampliación e intensificación del mercado de capitales (por ej., la fábrica de muebles SFM en Polonia, entre muchas otras. Véase el Cuadro 4.9), y el asesor debe estar en condiciones de ayudar en esto.
Puede adoptarse una variedad de pasos para preparar la privatización. Son reglas empíricas, pero el verdadero arte radica en conocer cuándo ceder a la presión. Muchas veces los gobiernos deben absorber la deuda a fin de vender una empresa (en algunos casos, por ej., la SFM, simplemente para restituirle a la compañía un valor positivo), pero esto puede da una la señal equivocada a los gerentes de otras empresas estatales que están esperando turno. Además, las grandes compañías son mas faciles de absorber cuando tienen alguna deuda. Casi nunca el gobierno debe invertir antes de la venta salvo para completar programas en marcha y para mantener abiertas las empresas. Requerir al comprador que firme un programa de inversión después de la venta es común y a menudo no causa problemas-si bien los requerimientos complicados tienen su costo, como en el caso de la compañía de metanol en Trinidad y Tobago (Cuadro 4.10). Es mejor dejar la evaluación al mercado, pero los gobiernos frecuentemente se preocuparn en demostrar que están haciendo un buen negocio, y casi siempre piden a los asesorodos que pongan por anticipado un precio para la venta. Decidir cómo manejar esto es un a cuestion tanto política como técnica. Es mejor dejar la reorganización en manos del nuevo comprador, pero es conveniente mejorar las cuentas, y es crucial que haya una buena administración mientras la empresa está a la venta, sinó perderá valor rápidamente como ocurrió con First Brno en la República Checa. Por último, deben encontrarse soluciones a los daños hechos en el pasado al medio ambiente, que reconcilien el deseo del gobierno de lavarse las manos de responsabilidades futuras, con la renuncia del comprador privado a firmar un cheque en blanco.
Manejar el proceso de venta implica balancear dos factores. El primero, es la naturaleza misma del negocio en cuestión-en particular su tamaño y complejidad y, aunque no sea apreciado muchas veces, su atractivo para los compradores potenciales. El segundo es la necesidad de los gobiernos de ser vistos como que han sido justos, y, especialmente, que no han mal vendido las "joyas de la corona." Si bien la máxima transparencia y una competencia completamente abierta ofrecen el mejor camino para lograrlo, rara vez son factibles, o deseables desde el punto de vista del negocio-excepto en las más sencilias y pequeñas transacciones. Asegurarse que el comprador está adecuadamente calificado puede ser importante si el desarrollo futuro de la compañía es motivo de preocupación, muchos aspectos de ventas complejas no se solucionan con un adecuado precio al contado, y en algunos negocios puede que exista solo un comprador, o quizás ninguno. La pre-calificación de los compradores, la pre-negociación de las condiciones de la oferta (especialmente bajo el sistema del pliego), o la negociación simultánea con más de un proponente después de la presentación de la oferta, ofrecen soluciones para combinar una medida de transparencia con la oportunidad de realizar el mejor negocio. En circunstancias en que haya que sacrificar la transparencia, puede ayudar la percibida independencia de la CFI por ser parte del Grupo del Banco Mundial.
Segundo: Experiencia Posterior a la Privatización
En muchos aspectos lograr una venta ya representa un éxito en la privatización-el mero hecho que se haya descubierto inversionistas privados que están dispuestos a arriesgar su propio dinero en la compañía indica que creen que pueden lograr lo que se proponen, y crea un incentivo para que lo hagan. La experiencia de la CFI como socio inversionista de compañías que han sido privatizadas, y en el seguimiento de ciertas asesorías permite examinarlo. ¿Han sido tan grandes las compensaciones otorgadas a propósitos políticos y a los grupos interesados para poder llevar a buen término la privatización, que poca diferencia hace cómo será manejada la empresa? Y si hay ganancias ¿son estas compartidas de manera equitativa?
Estas preocupaciones han sido particularmente importantes en la ex-Unión Sovietica, pero ya hay indicaciones de que los nuevos empresarios de Rusia están a la altura del desafío. Del millar de compradores de pequeños negocios, dos terceras partes habían emprendido reparaciones en su primer año, y el 90% de los empleados estaban trabajando ahora con mayor intensidad que antes; cerca de tres cuartos eran rentables, y dos tercios de ellos habían aumentado el número de clientes. Ochenta y seis por ciento de los negocios tenían planes para su futuro crecimiento, y, cuatro de cada cinco dijeron que si la venta se repitiera, volverían a hacerlo (Cuadro 5.1). Las privatizaciones de las empresas mayores están llevando a cierta consolidación accionaria, y hay evidencia de que en un número significativo de casos, los nuevos accionistas principales-ya sean por comprobante o fondos de inversión-están comenzando a supervisar más estrechamente la administración. Y parece que aunque el programa se ha movido más lentamente, los participantes en la privatización de la tierra, aún en sus primeros años, se están desempeñando tan bien, si no mejor que, las explotaciones agrícolas del estado, ya que han mejorado la motivación de los empleados y se están creando nuevas empresas secundarias como fábricas de procesamiento y restaurantes.
Con frecuencia también se expresan preocupaciones con respecto a las privatizaciones en mercados que tienen restricciones naturales a la competencia. ¿No viene la privatización a sustituir un monopolio público por un monopolio privado? ¿Cómo, entonces, puede esperarse que se beneficien los consumidores. a menos que el monopolio sea estrechamente regulado? La experiencia de la CFI en 15 inversiones de infraestructura-incluyendo terminales portuarias, carretera de peaje, distribución de gas, agua y saneamiento, telecomunicaciones locales e internacionales por via terrestre, ferrocarriles y generación, transmisión y distribución de energía-indican primero que no son tales monopolios naturales los que antes se creia que eran. La competencia puede introducirse en los lugares de venta, o vendiendo concesiones, mediante fraccionamiento, creando normas reglamentaciones, o simplemente, como es el caso de los ferrocarriles argentinos, permitiendo que proveedores privados de servicios compitan en términos equitativos (Cuadro 5.2). Segundo, los casos claves en los cuales hay evidencia de monopolio, sugieren que hay otros importantes logros económicos de la privatización, incluyendo servicios mejores y más baratos, rápidos incrementos en la cobertura del la deuda y una reducción de los presupuestos gubernamentales (Cuadros 5.3, 5.4). Por último, aún cuando un monopolio continúaba, como ocurre con el abastecimiento de agua de Buenos Aires y el sistema chileno de telecomunicaciones, los consumidores estában mucho mejor.
Esta evidencia es confirmada por los indicadores globales de las privatizaciones aquí consideradas. Dos tercios de las firmas implicadas vieron mejorar su rentabilidad después de ser privatizadas, mientras que solo tres empeoraron. La performance del grupo en la cartera de la CFI es algo mejor que el promedio. Los informes de supervisión sugieren menos problemas. Finalmente, una clasificación de esas transacciones para las que existe experiencia operativa, sugiere claros beneficios económicos en un 70% de los casos, y hay pocas instancias donde la privatización podría ser justamente culpada por algún deterioro. Casos individuales refuerzan el mensaje de que los beneficios de la privatización dependen de que se aumente la responsabilidad de los gerentes, y de que el capital de los promotores esté en riesgo (Cuadro 5.6).
Indices de Impacto
El informe presenta cuatro medidas principales del impacto en el desarrollo que la CFI ha producido en su trabajo de privatización, bajo la premisa de que el papel de la CFI es mayor cuanto más difíciles sean las circunstancias que rodean a la privatización. La mayoría de las asesorías y de las inversiones de la CFI relacionadas con privatización han sido realizadas en países donde el ambiente político y para los negocios se descrito como de moderado a pobre, utilizando el índice de riesgo del país (Figura 6.1). Se han realizado proyectos en Mozambique, Rwanda, Nigeria, Ucrania, Rusia y Estonia, y tambien en Argentina cuando era baja la solvencia del país. Una porción sustancial se hizo en mercados tradicionalmente vistos como no-competitivos (particularmente en los sectores de infraestructura), y donde la participación del sector privado es una idea relativamente nueva y requiere una administración cuidadosa. Relativamente pocos han sido hechos en países riesgosos y en mercados no competitivos a la vez; aunque las asesorías en infraestructura en trámite en Haití, Bolivia, Uganda y Kenya, están reduciendo constantemente esta área negativa.
Otro indicador del desempeño de la CFI es la rentabilidad previa de la empresa. Los gobiernos con frecuencia quieren desprenderse de las que producen pérdidas, de las que son menos deseables; cuando la CFI ayuda en dicho traspaso le está agregando valor al fortalecer el compromiso hacia el proceso. Cerca de la mitad de las firmas de las que se disponía de datos, habían sido cerradas o se desempeñaban pobremente antes de la venta, y sólo un tercio podía ser descrita como que gozaban de una buena rentabilidad previa.
Por último, muchas de estas privatizaciones representaban desafíos. De las 22 asignaciones de asesoría y 62 de las inversiones que resultaron en ventas hasta la fecha, cerca de 15 han sido verdaderamente innovadoras, incluyendo una buena parte del gran y continuo esfuerzo en la ex-Unión Soviética, y transacciones tales como la concesión de Aguas Argentinas, que fue la primera privatización de importancia en agua y saneamiento en el mundo en vías de desarrollo. Cerca de 30 eran las primeras privatizaciones en el país, o en un sector clave como el de infraestructura o el de la banca, y alrededor de ocho han introducido la inversión directa extranjera por primera vez en el país, o en un sector clave. Y hubo por lo menos 15 casos de desarrollo de mercados de capitales nuevos para el país, la mayoría de ellos directamente facilitados por la CFI. En total, en cuatro de cada cinco participaciones de la CFI en privatización de empresas fueron "primeros," lo que no es nada trivial.
Curso y Papel en el Futuro
La privatización es siempre una decisión política, y el papel de la CFI en la privatización está definida por la evolución del compromiso político. Al "hacer lo que es factible" la CFI ayuda a expandir el ámbito de lo que es posible: con sus asesorías, ayudando a diseñar transacciones que equilibren los objetivos políticos y económicos, y sirvan como modelos para todo el proceso; en inversiones, proporcionando la serenidad necesaria para traer en circunstancias difíciles a la mesa de negociaciones a los inversionistas y financiamientos; el desarrollo de mercados de capitales, instituciones para movilizar ahorros y hacer posible la participación del público. Este papel en la privatización complementa ampliamente las operaciones de asesoría y préstamo del Banco Mundial, siguiendo la política, de cooperación existente entre el Banco y la CFI en la tarea de desarrollar el sector privado en general. Esto incluye utilizar la experiencia de la CFI en las transacciones para contribuir al debate analítico y al éxito de las políticas adoptadas (Figura 7.1).
En términos regionales, donde la CFI desempeñará su futuro papel, depende totalmente del compromiso en evolución de los gobiernos en el mundo en desarrollo, hacia la privatización. Es probable que Europa Oriental continúe siendo prominente hasta el año 2000. En América Latina y el Caribe (LAC), el proceso está casi completo en un número de países del primer grupo (Argentina, Chile, México), pero el compromiso está creciendo en un segundo grupo (Perú, Bolivia, Brasil, Trinidad y Tobago). Probablemente Asia continuará con su enfoque principal hacia las concesiones y las operaciones conjuntas más bien que privatizaciones directas, en especial aquellas que beneficien las ventas comerciales. El Oriente Medio y Africa seguramente continuarán siendo testigos de un lento crecimiento, aúnque habrá algunas excepciones en países individuales, y donde comenzará a abrirse el sector de la infraestructura.
La CFI sólo desempeña su papel hasta que asesores, inversionistas y banqueros del sector privado se hagan cargo. La asesoría continuará siendo enfocada hacia las etapas iniciales del programa de privatización, para desarrollar transacciones tipo con lecciones prácticas para el diseño del programa, incluyendo la transferencia de conocimientos especiales y el desarrollo de mercados de capitales. También continuará enfatizando las transacciones mayores, más complejas y políticamente sensibles a medida que evolucionen los programas de privatización. El papel de inversión tendrá por finalidad apoyar una amplia gama de compradores en privatizaciones iniciales, concentrándose más en infraestructuras, en los programas que estan ya en marcha, en el desarrollo de mercados de capital y en la movilización de fondos en los casos más maduros (Figura 7.1). En términos regionales, la concentración en asesoría probablemente cambie progresivamente de los países del primer grupo en Europa y LAC (los que ya están involucrados en privatizaciónes), a los de un nuevo grupo (que no han privatizado aún) y enfatizará las transacciones más complejas, incluyendo los sectores de infraestructura. Las inversiones en compañías privatizadas probablemente continuarán como parte del programa regular de inversiones de la CFI en Africa y ACMOAN, y en países de otras partes del mundo recién llegados al movimiento de privatización. En Europa Oriental y LAC, donde el proceso está madurando, es más probable que las inversiones ocurran en infraestructura y en el desarrollo de mercados de capitales.
Si bien es difícil predecir los escenarios de países individuales, es indudable que el ímpetu de la privatización a nivel mundial será sostenido a mediano plazo. El presente documento ha ilustrado el papel que la CFI ha desempeñado y puede continuar desempeñando en apoyo de este proceso, y señala algunas de las lecciones resultantes de la experiencia de la CFI en este campo. En general, demuestra que el enfoque de la privatización puede presentar muchas formas, y que hay pocas recetas fijas. El futuro verá una continua y rápida evolución, y nuevas soluciones innovadoras para hacer frente a los nuevos problemas. La CFI continuará practicando el "arte de lo factible" en esta frontera.
1. Si bien algunos prefieren emplear diferentes terminologías: "corporatización", "capitalización", reestructuración", etc.
2. Polonia, Hungría, y las Repúblicas Checa y Eslovaca.
3. Frank Sader, "Privatización de Empresas Públicas e Inversiones Extranjers en Países en Desarrollo, 1988-93", FIAS Documento Ocasional 5, CFI, 1995.
4. Salvo en circunstancias poco comunes, tales como la Compañía de Telecomunicaciones de Hungría .
