 Introduction
Depuis que le mot est entré dans l'usage courant après la privatisation de British Telecom en 1984, un grand nombre de pays en développement ont lancé des programmes de privatisation et un plus grand nombre encore s'apprêtent à leur emboîter le pas (1). Fidèle à sa mission de promouvoir le développement économique en encourageant la croissance de l'entreprise privée productive dans les pays en développement, la SFI s'est trouvée naturellement, et de plus en plus, engagée à leur côté, comme conseillère et comme investisseur. Il y a aujourd'hui près de dix ans que la SFI a accompli sa première opération de privatisation. Les pages qui suivent analysent son expérience.
La révolution de la privatisation a une portée colossale. Le bouleversement le plus profond s'est produit en Europe de l'Est et dans les pays de l'ex-Union soviétique après la chute du communisme, où un ensemble divers de techniques ont été adoptées pour céder rapidement la propriété des entreprises à des agents privés. Pour quatre pays d'Europe de l'Est (2), la part moyenne du PIB national attribuable au secteur privé est passée de 20% à plus de 50% dans les trois ans de la période 1990-1993.
Dans les autres régions, la cession de la propriété s'est opérée en grande partie par vente au comptant. Des statistiques recueillies par la SFI sur les grandes ventes effectuées sans distribution de bons d'achat d'actions dénombrent quelque 2.300 opérations dans plus de 60 pays en développement entre 1988 et 1993, ayant rapporté 96 milliards de dollars de recettes (3 ). Ces chiffres excluent le nombre, en hausse rapide, des entreprises privées qui s'installent dans les secteurs de l'infrastructure, notamment les producteurs indépendants d'électricité. Des écarts considérables existent entre les régions: la majeure partie des privatisations (57% en valeur) ont eu lieu dans la région Amérique latine et Caraïbes, tandis que très peu se sont produites en Afrique subsaharienne, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. La privatisation et l'expansion des marchés financiers entretiennent un rapport symbiotique: aux rythmes rapides de privatisation correspondent un élargissement et un approfondissement de l'offre de capitaux internes et internationaux.
Les avantages économiques de la privatisation sont aujourd'hui largement reconnus et peuvent comprendre: le renforcement de l'efficacité et de la performance des entreprises; le développement d'une industrie compétitive servant correctement les consommateurs; l'accès aux ressources, au savoir-faire et aux marchés qui permettent la croissance; l'agencement d'une saine répartition du pouvoir dans l'entreprise; l'élargissement et l'approfondissement des marchés financiers; enfin, bien entendu, l'obtention du meilleur prix possible à la vente. Le Chapitre 5 du présent rapport montre que l'expérience de la SFI confirme résolument cette analyse. La privatisation est toujours politique, cependant. Politique dans le sens où les gouvernements ont aussi des objectifs qui sont non économiques. Il peut s'agir, comme dans l'ex-Union soviétique et en Europe de l'Est, de céder rapidement les actifs à des opérateurs privés, en sachant pertinemment que les besoins d'aide des nouveaux propriétaires pour transformer les entreprises seront pour plus tard. Les objectifs politiques peuvent être également d'ouvrir largement l'éventail des actionnaires, de cibler certaines catégories d'acheteurs (et d'en exclure d'autres, étrangers notamment), de veiller à ce que les entreprises ne ferment pas, de réduire les déficits budgétaires et de se procurer des ressources, de préserver l'emploi et de sauvegarder d'autres acquis sociaux. Il faut compter aussi avec les obstacles politiques qui apparaissent, principalement les attitudes conservatrices, ou parfois carrément hostiles, des dirigeants et des salariés des entreprises appartenant à l'Etat, qui peuvent redouter le choc du marché.
En cherchant à la fois à atteindre les objectifs politiques et à surmonter les obstacles politiques, on s'expose à des coûts économiques: prix d'achat plus bas, moindre concurrence à la vente, perte d'accès aux marchés et persistance de l'inefficacité après la privatisation. Tel est le contexte dans lequel la SFI intervient. Dans son rôle de conseil, elle s'attache à mettre au point des techniques adaptées spécialement au contexte politique, qui permettent de conclure des opérations de privatisation et qui maximisent les gains économiques à réaliser. Pour ce faire, elle combine sa connaissance des marchés et des mécanismes de financement de l'investissement, et sa capacité de gérer des opérations complexes et de comprendre ce qui compte le plus pour les vendeurs et les acheteurs potentiels, à la faculté de percevoir le point de vue du pays et de son public, et de convaincre les autorités des pays que les tâches à accomplir sont bien à sa portée. En tant qu'investisseur, du côté "acheteur" des opérations de privatisation, elle procure le soutien et le confort que les promoteurs du secteur privé recherchent lorsqu'ils se portent acquéreurs d'actifs privatisés, soit qu'elle intervienne comme co-investisseur soit qu'elle finance les programmes d'investissement postérieurs à la privatisation, et elle aide à mobiliser les fonds nécessaires. Dans les deux cas, l'art pratiqué par la SFI est d'assurer la réussite de l'opération malgré les contraintes politiques: "faire ce qui est faisable".
Le rapport examine donc l'expérience de la SFI suivant deux perspectives: en tant qu'organisme de conseil intervenant avant la vente, et il montre alors comment la SFI aide à arbitrer entre objectifs politiques et objectifs économiques pour conclure l'affaire, et après la privatisation, où son expérience du financement des investissements lui permet d'analyser les avantages économiques qui ont été obtenus. Cette double perspective est l'apanage quasi exclusif de la SFI. Le document examine ensuite les indicateurs de l'impact de l'intervention de la SFI sur le développement et les orientations et le rôle futurs de la Société.
L'expérience acquise
Les mandats de services-conseils ont eu un vaste champ d'intervention. La SFI a notamment joué, en Russie, un rôle essentiel de catalyseur dans la mise au point de modèles pratiques pour la cession, dans tout le pays, de la plupart des entreprises industrielles, commerciales et agricoles à des acquéreurs privés. Les modalités ont comporté des ventes aux enchères avec paiement au comptant pour les petites entreprises, de commerce de détail surtout, l'utilisation des bons de privatisation pour la cession aux enchères des moyennes et grandes entreprises, et un système de certificats permettant le démembrement par voie d'enchères des fermes collectivisées. Après avoir, dans un premier temps, conçu ces modèles et démontré leur application par des opérations pilotes, la SFI a participé à leur mise en oeuvre, tout d'abord dans toute la Russie, puis en Ukraine et au Bélarus. Les activités de conseil ont porté également sur des ventes ponctuelles d'entreprise (une soixantaine de mandats ont pris effet dans ce domaine à ce jour) qui ont servi d'opérations modèles aux premiers stades des programmes de privatisation. Les premières ont eu lieu en Pologne et en République tchèque, portant sur de grandes entreprises industrielles et manufacturières. Le champ d'action s'est élargi ensuite, tout d'abord à l'Amérique latine, et à un plus vaste ensemble de secteurs, puis à d'autres pays. Les exemples englobent les privatisations dans le secteur de l'électricité au Pérou, en Colombie et à la Trinité-et-Tobago, des compagnies aériennes au Kenya et au Zimbabwe, et, plus récemment, deux des premières offres dans le public en Russie, ainsi qu'une série de neuf grandes privatisations en Haïti. A ce jour, les 22 ventes conclues ont procuré aux gouvernements des recettes supérieures à 1,2 milliard de dollars et sont à l'origine d'engagements d'investissements futurs supérieurs à 0,5 milliard de dollars.
En tant qu'investisseur, la SFI ne finance aucun élément du prix d'achat des actifs privatisés (4) mais est prête à faire le montage financier des investissements postérieurs à la privatisation sans lesquels l'acquisition se justifierait moins ou perdrait même tout son sens. Au total, 63 investissements ont été approuvés en rapport direct avec des opérations de privatisation dont l'objet va de petites banques en Afrique subsaharienne à des ensembles industriels géants en Europe de l'Est. Vingt-trois approbations supplémentaires ont été données à l'appui de programmes d'investissement postérieurs à la privatisation dans l'infrastructure, notamment pour la route à péage de Mexico et pour le réseau municipal de distribution d'eau et d'assainissement de Buenos Aires. Au total, ces deux catégories d'investissement ont représenté environ 12% du volume des approbations de la SFI durant la période 1992-95. Deux catégories d'activités de soutien plus vaste à la privatisation n'entrent pas dans le champ du présent rapport: i) plus de 80 investissements entièrement nouveaux, qui ont été approuvés dans les secteurs de l'infrastructure, comme l'électricité, les télécommunications et les chemins de fer, où la propriété et la gestion publiques prédominaient encore tout récemment, et qui pourraient donc être considérés comme des opérations de "privatisation par implantation"; ii) des investissements dans des fonds, en Europe surtout, conçus en partie pour acquérir des positions dans les sociétés privatisées.
Avant: Assurer la bonne marche de la privatisation
A chaque stade de la privatisation, il faut respecter un équilibre entre buts économiques et buts politiques. Les possibilités concrètes dépendent également des caractéristiques particulières de l'entreprise considérée et d'autres aspects de la situation économique du pays, dont, en particulier, le stade de développement des marchés financiers internes. Cet ensemble de facteurs détermine le cadre et l'approche institutionnels pour tout le programme: comment structurer chaque cession particulière; quelles mesures doivent être prises pour préparer la vente; enfin, comment gérer la vente et les négociations (Figure 4.1).
A tout moment, le mot d'ordre est la transparence politique. L'extrême souci de transparence permet de diffuser au mieux, parmi la population, l'idée que les conditions sont égales pour tous et de renforcer ainsi le soutien donné à la privatisation. Il est fréquent que des signaux contradictoires soient émis: des responsables publics différents ont des opinions différentes et la répartition des compétences juridiques et administratives en matière de décision n'est pas toujours claire. Ce problème n'est certes pas facile à résoudre, mais il n'appartient pas à la SFI de juger de "l'équité" des différents objectifs politiques ni d'apprécier si un équilibre "correct" est respecté entre buts économiques et buts politiques. En pratique, la SFI éclaire la prise des décisions en procurant des avis sur les coûts économiques vraisemblables des objectifs politiques. De la sorte, elle encourage implicitement et, parfois, explicitement à maximiser les gains économiques. Les décisions prises finalement doivent cependant être largement acceptables, afin d'éviter que le processus de privatisation lui-même perde le soutien de la population. La démarche suivie par la SFI obéit donc à la nécessité essentielle que le processus soit transparent et ait un caractère public.
Le cadre et l'approche institutionnels à retenir dépendent largement de la solidité du pouvoir et du degré d'engagement des autorités publiques. L'initiative peut venir d'en haut, comme au Pérou, où un gouvernement fort a donné la préséance aux buts économiques dans toutes ses dénationalisations, y compris le démembrement et la privatisation de la compagnie d'électricité, Electrolima. Lorsque les risques sont très élevés, il faut procéder de bas en haut. Les programmes pour les petites entreprises et la terre en Russie se sont caractérisés principalement par le fait que la SFI a travaillé avec un pouvoir provincial local progressiste pour prendre les risques politiques inévitables dans la définition des modèles qui permettraient une cession rapide. L'applicabilité concrète de ces modèles a été démontrée et ils ont recueilli un large appui populaire. Ce succès a ouvert la voie à une action de promotion de la concurrence, au montage de campagnes efficaces d'information et de publicité et, dans le cas des opérations de portée réduite, à un dialogue à la base avec le public concerné, afin de répondre à ses préoccupations. Les autorités nationales ont ensuite pu reprendre (et ont repris effectivement) cette formule à leur compte, une fois le risque politique largement désamorcé (Encadrés 4.1, 4.2 et 4.3).
En Europe de l'Est et en ex-Union soviétique, la détérioration rapide de la situation économique contraignait à agir vite, et la taille des économies et l'ampleur des transformations à accomplir militaient pour la mise au point de formules réutilisables. Les résultats obtenus en Russie depuis 1992 illustrent l'efficacité d'une telle démarche: 75.000 petites entreprises ont été adjugées aux enchères, 14.000 moyennes et grandes entreprises ont été vendues et 30 à 40 millions d'actionnaires nouveaux sont apparus. Une transformation aussi rapide et aussi profonde est sans précédent à l'époque moderne. Cependant, la nécessité d'aller vite n'a pas permis d'évaluer individuellement chaque opération. Aussi reste-t-il d'abondants besoins d'après-privatisation, en particulier pour le développement des marchés financiers, qui prend une place de plus en plus grande dans les activités de la SFI.
Pour qu'un programme de privatisation acquière le rythme voulu, il faut que les premières ventes réussissent. Aussi semble-t-il indiqué de privatiser d'abord les candidats faciles. Malheureusement, face aux pressions qui s'exercent sur eux, les pouvoirs publics sont fréquemment tentés de se défaire d'abord des entreprises à problèmes: celles qui fonctionnent à perte, qui sont endettées, qui sont déjà fermées, etc. Il appartient au conseiller, fort de sa connaissance du marché et de sa capacité de jauger l'entreprise, d'aider les autorités à faire leur choix, puis, une fois le choix arrêté, de réaliser la vente. La SFI a pour rôle de faire avancer le processus en accomplissant les missions difficiles. La privatisation d'Altos Hornos Zapla, aciérie moribonde installée à proximité d'une mine de fer presque épuisée dans une région éloignée de l'une des provinces les plus pauvres d'Argentine, par exemple, a été un heureux prélude au futur programme du Ministère de la défense, qui prévoit 30 autres dénationalisations.
Les pressions politiques ne pèsent pas seulement sur les choix stratégiques: elles se font souvent sentir le plus fortement au moment où l'opération est en cours de structuration. Les autorités voudront parfois conserver un contrôle stratégique dans l'entreprise. Un tel choix ne sera pas nécessairement inacceptable pour l'acheteur, quoique le prix de vente doive s'en ressentir à peu près certainement. La souplesse dont le Gouvernement péruvien a fait preuve, en offrant une majorité de 60% des parts dans le réseau de distribution d'électricité de Lima, a permis de conclure une vente difficile; la volonté arrêtée du Gouvernement de la Trinité-et-Tobago de conserver 51% de l'entreprise de production d'électricité a eu son prix, mais il a été possible de réaliser la vente en accordant une attention minutieuse à l'établissement des conventions entre actionnaires. De manière plus générale, le nombre des parts vendues à tel ou tel acquéreur est souvent déterminé par des considérations politiques. Dans l'ex-Union soviétique et en Europe de l'Est, la direction et les salariés ont acquis le contrôle des sociétés à des degrés divers, suivant le pouvoir politique qu'ils exerçaient (plus grand dans des pays comme l'Ukraine et plus faible dans d'autres comme la République tchèque). La décision d'attirer des acquéreurs stratégiques étrangers dépend de l'étendue des besoins de l'entreprise et du degré d'attention qui leur est porté. Une grande part des mandats de services-conseils de la SFI pour les grandes entreprises industrielles en République tchèque ont concerné des affaires qui avaient besoin d'un apport de technologie moderne ne pouvant provenir que d'un investisseur stratégique étranger, mais telle n'a pas toujours été la voie suivie finalement.
La qualité de la direction de l'entreprise dans l'avenir dépend aussi de la structure de l'opération conclue, bien que, même quand cet aspect semble avoir été sacrifié, les institutions du marché trouvent parfois des moyens inattendus pour s'affirmer. L'encouragement de la concurrence est souhaitable également, comme dans le cas du démembrement de l'industrie russe des transports routiers, bien que les intérêts établis puissent tenter d'y faire obstacle et qu'il faille parfois se contenter d'un compromis. Différentes possibilités se présentent pour assurer le jeu de la concurrence et, là non plus, le mieux ne doit pas être l'ennemi du bien. Des acheteurs peuvent être prêts à accepter des obligations de préservation de l'emploi, mais ne pas vouloir prendre à leur charge les écoles, les logements et les hôpitaux d'entreprise. Enfin, l'état des marchés financiers ne doit pas être considéré comme un obstacle insurmontable: les privatisations sont souvent l'instrument idéal pour réaliser un élargissement et un approfondissement du marché financier (comme l'illustre le cas de l'usine de meubles SFM en Pologne, parmi bien d'autres-Encadré 4.9) et le conseiller doit être capable d'apporter une aide dans ce domaine.
Des mesures très diverses peuvent être prises pour préparer la vente. Il y a, bien sûr, des règles empiriques, mais tout l'art consiste à savoir quand céder à la pression qui s'exerce pour les enfreindre. Les autorités devront souvent éponger les dettes pour pouvoir vendre une entreprise (dans certains cas, comme celui de SFM, pour redonner simplement une valeur positive à la société), mais elles risqueront d'adresser ainsi le mauvais message aux dirigeants des entreprises d'Etat qui attendent leur tour. En outre, les grandes entreprises sont plus faciles à "avaler" lorsqu'elles supportent un certain montant de dettes. Les pouvoirs publics ne doivent à peu près jamais investir avant la vente, sauf pour achever des programmes en cours et pour maintenir les entreprises en fonctionnement. Il est fréquent d'exiger qu'un acheteur s'engage à exécuter un programme d'investissement après la vente, ce qui ne soulève généralement pas de problèmes, bien que les exigences complexes aient leurs coûts, comme l'illustre le cas de la société de méthanol à la Trinité-et-Tobago (Encadré 4.10). Il est préférable de s'en remettre au marché pour fixer l'évaluation; cependant les pouvoirs publics sont souvent soucieux de prouver qu'ils n'ont pas bradé les entreprises et il est presque toujours demandé aux conseillers d'indiquer à l'avance le prix de la vente. La fixation d'un prix est une décision autant politique que technique. Il est préférable de laisser le soin de la réorganisation au nouvel acquéreur, mais il est utile d'améliorer les comptes et essentiel de gérer correctement l'entreprise tant qu'elle est sur la sellette, sans quoi sa valeur baissera rapidement, comme on l'a vu avec First Brno, en République tchèque. Enfin, il faut régler les problèmes des dommages à l'environnement par des moyens qui concilient la position des pouvoirs publics, soucieux de dégager leur responsabilité à l'avenir, et celle de l'acheteur privé peu enclin à donner un blanc-seing.
La gestion de l'opération de vente proprement dite oblige à respecter un équilibre entre deux termes. Le premier est la nature de l'entreprise considérée, notamment sa taille et sa complexité, ainsi que l'attrait qu'elle peut présenter pour les acheteurs potentiels, élément souvent négligé. Le second est la nécessité que les pouvoirs publics donnent le sentiment d'avoir agi équitablement et, surtout, de n'avoir pas bradé les "joyaux de la couronne". Bien sûr, la plus grande transparence possible et la concurrence totalement ouverte sont les meilleurs moyens d'obtenir un tel résultat, mais elles sont rarement praticables ou souhaitables du point de vue de l'entreprise, sauf pour les opérations les plus simples et les plus petites. Il peut être important de s'assurer que l'acheteur possède les qualifications voulues si l'on se soucie du développement futur de l'entreprise. De nombreux aspects des ventes complexes ne peuvent se ramener à une simple question de prix et, pour certaines entreprises, il n'y aura parfois qu'un seul acquéreur, ou même aucun. La présélection des acheteurs, la prénégociation des conditions du marché (en particulier suivant le modèle pliego) ou la négociation simultanée avec plusieurs soumissionnaires après la soumission des offres sont des moyens d'obtenir une certaine transparence tout en réalisant la meilleure affaire. Dans les cas où il a fallu sacrifier la transparence, l'indépendance attribuée à la SFI en tant que membre du Groupe de la Banque peut être un atout.
Après: l'expérience de l'après-privatisation
A bien des égards, la réalisation d'une vente marque la réussite dans la privatisation: le simple fait d'avoir trouvé des investisseurs qui soient prêts à risquer leurs propres ressources en acquérant la société montre qu'ils pensent pouvoir la faire marcher, ce qui crée une incitation à réussir. L'expérience de la SFI en tant que partenaire d'investissement des sociétés après leur privatisation, de même que son expérience du suivi de certains mandats de services-conseils, permettent d'examiner cet aspect. Les concessions faites à des objectifs politiques et à des groupes d'intérêts pour mener la privatisation à sa conclusion ont-elles été si vastes que la cession n'a guère entraîné de différence dans la manière dont l'entreprise est gérée? S'il y a des avantages, sont-ils partagés équitablement?
Les interrogations à ce sujet ont été particulièrement vives dans l'ex-Union soviétique, mais il apparaît d'ores et déjà que les nouveaux entrepreneurs de Russie sont à la hauteur du défi. Sur 1.000 acquéreurs de petites entreprises, les deux tiers avaient entrepris des réparations dans la première année, et dans 90% des entreprises, les salariés travaillaient plus qu'auparavant; près des trois quarts des entreprises réalisaient des bénéfices et le nombre des clients avait augmenté dans les deux tiers des cas. Quatre-vingt-six pour cent des entreprises avaient des projets d'expansion future et quatre acquéreurs sur cinq déclaraient que, si l'opération était à refaire, ils recommenceraient (Encadré 5.1). Les privatisations des grandes entreprises au moyen de bons donnent lieu à une certaine consolidation de l'actionnariat, et il semble que, dans un grand nombre de cas, les nouveaux actionnaires principaux, qui sont souvent des fonds dépositaires des bons ou des fonds d'investissement, commencent à surveiller la gestion de plus près. Bien que le programme ait avancé plus lentement, les participants pilotes à la privatisation de la terre paraissent obtenir, dès les premières années, des résultats aussi bons, sinon meilleurs, que les fermes d'Etat. La motivation des salariés s'est améliorée et des entreprises se créent en aval (usines de transformation et cafés, par exemple).
Des préoccupations s'expriment souvent aussi à propos des privatisations sur les marchés soumis à des restrictions naturelles de la concurrence. La privatisation ne remplace-t-elle pas un monopole public par un monopole privé? Dans ces conditions, comment les consommateurs peuvent-ils espérer gagner sans que le monopole soit étroitement réglementé? Trois réponses se dégagent de l'expérience acquise par la SFI à l'occasion de 15 investissements dans l'infrastructure portant notamment sur des terminaux portuaires, une route à péage, la distribution du gaz, l'eau et l'assainissement, les télécommunications locales et internationales par lignes à terre, les chemins de fer et la production, le transport et la distribution d'électricité. Tout d'abord, ces monopoles ne sont pas les monopoles naturels que l'on imaginait autrefois. La concurrence peut être introduite au point de vente ou par la mise aux enchères des concessions, par le démembrement, par l'utilisation de mesures "de référence", par la réglementation ou, simplement, comme dans le cas des chemins de fer argentins, en égalisant les positions afin de permettre aux fournisseurs privés de services de pratiquer la concurrence dans des conditions équitables (Encadré 5.2). Ensuite, les grandes opérations pour lesquelles on dispose de renseignements tendent à montrer que la privatisation procure d'importants gains économiques, notamment des services de meilleure qualité et moins chers, un élargissement rapide de la couverture et un allégement des charges pesant sur les budgets publics (Encadrés 5.3 et 5.4). Enfin, même lorsque le monopole se maintient, comme dans le cas de l'approvisionnement en eau de Buenos Aires et le système de télécommunications chilien, les consommateurs sont beaucoup plus satisfaits qu'auparavant.
Ces indications sont confirmées par les indicateurs globaux de la performance des privatisations ici examinées. La rentabilité s'est améliorée après la privatisation dans deux tiers des entreprises considérées; elle n'a diminué que dans trois cas. Dans le portefeuille de la SFI, la performance de ce groupe est légèrement supérieure à la moyenne. Les rapports de supervision indiquent une incidence modérée des problèmes. Enfin, une classification instantanée pour l'ensemble des opérations pour lesquelles on dispose d'une expérience du fonctionnement indique des avantages économiques marqués dans environ 70% des cas et ne révèle que peu d'exemples où la privatisation peut être légitimement rendue responsable d'une détérioration. Les cas individuels confirment l'idée que les avantages de la privatisation viennent d'un renforcement du contrôle exercé sur les responsables de la direction des entreprises et du risque encouru par les promoteurs qui investissent leurs propres capitaux (Encadré 5.6).
Indices d'impact de développement
Le rapport présente quatre grandes mesures de l'impact de développement produit par la SFI dans ses activités de privatisation, étant entendu que le rôle de la SFI est d'autant plus grand que la privatisation a lieu dans des circonstances plus difficiles. La majorité des mandats de services-conseils et des opérations d'investissement de la SFI en rapport avec la privatisation ont concerné des pays où le climat des affaires et l'environnement politique pouvaient être qualifiés de modérément bons à mauvais, d'après un indice indépendant mesurant le risque-pays (Figure 6.1). Des projets ont été menés au Mozambique, au Rwanda, au Nigéria, en Ukraine, en Russie et en Estonie, de même qu'en Argentine il y a déjà un certain temps, lorsque la solvabilité du pays était encore basse. Une forte proportion d'entre eux ont eu lieu sur des marchés traditionnellement considérés comme non concurrentiels (en particulier les secteurs de l'infrastructure) et où la participation du secteur privé est une idée relativement nouvelle; ils nécessitent une gestion attentive. Relativement peu d'entre eux se sont déroulés à la fois dans des pays à risques et sur des marchés non concurrentiels, bien que des mandats de services-conseils pour l'infrastructure actuellement en préparation en Haïti, en Bolivie, en Ouganda et au Kenya réduisent peu à peu cette "zone interdite".
La rentabilité antérieure de l'entreprise est également un indicateur du rôle joué par la Société, car les gouvernements souhaitent souvent vendre les entreprises qui fonctionnent à perte et sont naturellement moins attrayantes. Lorsque la SFI apporte son concours pour la réalisation d'une telle vente, elle procure une valeur ajoutée en renforçant l'engagement envers l'opération. Près de la moitié des entreprises pour lesquelles on dispose d'informations étaient soit fermées soit en mauvais état de fonctionnement avant la vente; on pouvait dire d'un tiers d'entre elles seulement qu'elles avaient auparavant eu une bonne rentabilité.
Enfin, un grand nombre de ces privatisations ont eu lieu dans des circonstances difficiles. Sur les 22 mandats de services-conseils ponctuels qui ont abouti à une vente jusqu'à présent et les 62 investissements, une quinzaine ont été véritablement innovateurs, notamment dans l'ex-Union soviétique où la SFI mène une action continue de grande envergure, et dans le cas d'opérations comme la concession Aguas Argentinas, qui a été la première grande privatisation dans les domaines de l'eau et de l'assainissement dans le monde en développement; une trentaine d'activités ont porté sur les premières privatisations dans le pays concerné ou dans un secteur essentiel comme l'infrastructure ou la banque; huit, environ, ont introduit l'investissement étranger direct pour la première fois dans le pays ou dans un secteur essentiel; enfin, dans au moins une quinzaine de cas, les opérations ont porté, pour la première fois dans le pays, sur des activités de développement direct du marché financier, facilitées très directement par la SFI. Les quatre cinquièmes des opérations de privatisation auxquelles la SFI a prêté son concours ont comporté au moins une "première" d'importance non négligeable.
Orientations et rôle futurs
La privatisation a toujours une dimension politique et le rôle de la SFI dans ce domaine est défini par l'évolution des frontières de l'engagement politique. En "faisant ce qui est faisable", la SFI aide à repousser les limites du possible: par ses mandats de services-conseils, elle aide à concevoir des opérations qui respectent un équilibre entre objectifs politiques et objectifs économiques, et qui servent de modèle pour le processus tout entier; par ses investissements, elle procure le confort nécessaire pour attirer les investisseurs et les moyens financiers dans des circonstances difficiles; enfin, en développant les institutions des marchés financiers, elle aide à mobiliser l'épargne et à réaliser la participation populaire. Ce rôle joué dans la privatisation est un excellent complément des activités de conseil et des opérations de prêt de la Banque mondiale conçues pour appuyer les réformes, procédant du sommet vers la base. Il est également conforme au modèle de la coopération entre la Banque et la SFI pour les activités de développement du secteur privé en général. Dans ce cadre, l'expérience acquise par la SFI à l'occasion d'opérations concrètes alimente les travaux d'analyse et contribue aux résultats de politique économique (Figure 7.1).
Quant à la répartition régionale, le théâtre d'opérations futur de la SFI dépend de l'évolution des activités de privatisation des pouvoirs publics dans le monde en développement. Il est probable que l'Europe de l'Est tiendra la première place jusqu'à l'an 2000. En Amérique latine et aux Caraïbes (LAC), le processus touche à sa fin dans un certain nombre de pays du premier groupe (Argentine, Chili, Mexique), mais l'intérêt grandit dans un second groupe (Pérou, Bolivie, Brésil, Trinité-et-Tobago). L'Asie devrait continuer à s'intéresser principalement aux concessions et aux coentreprises, plutôt qu'aux privatisations directes, en particulier par vente négociée à des partenaires d'affaires. Le Moyen-Orient et l'Afrique devraient continuer à croître lentement, avec cependant des exceptions dans certains pays, et l'infrastructure commencera à s'ouvrir.
La SFI n'intervient que jusqu'à ce que des conseillers, investisseurs et banquiers du secteur privé puissent prendre le relais. L'activité de conseil continuera à se concentrer sur les premiers stades du programme de privatisation, afin de mettre au point des opérations pouvant servir de modèle et constituant une formation pratique à la conception des programmes, comportant un transfert de compétences et une action de développement des marchés financiers. Elle continuera également à porter sur les opérations de grande taille, particulièrement complexes et politiquement délicates, au fur et à mesure de l'évolution des programmes de privatisation. Les activités d'investissement chercheront à attirer un large ensemble d'acquéreurs vers les premières privatisations; elles se concentreront davantage sur l'infrastructure dans les programmes en cours et porteront spécialement sur le développement et la mobilisation des marchés financiers dans les cas plus mûrs (Figure 7.1).
Du point de vue régional, il est probable que l'essentiel des activités de conseil se déplacera progressivement, des pays du premier groupe d'Europe et d'Amérique latine et des Caraïbes, vers ceux du second groupe, et qu'elles s'étendront aux opérations plus complexes, y compris celles des secteurs de l'infrastructure. Les investissements dans les entreprises privatisées devraient se poursuivre dans le cadre du programme d'investissement ordinaire de la SFI en Afrique et dans la région CAMENA, de même que dans les pays nouveaux venus à la privatisation dans les autres régions du monde. En Europe de l'Est et en Amérique latine et aux Caraïbes, où le processus mûrit, les investissements se situeront très probablement dans l'infrastructure et dans le développement des marchés financiers.
Bien qu'il soit difficile de prévoir l'évolution précise dans chaque pays, il est certain que le rythme de la privatisation restera soutenu dans le moyen terme à travers le monde. Le document ici résumé illustre le rôle que la SFI a joué et peut continuer à jouer, et il expose quelques-uns des enseignements tirés de l'expérience de la société sur le terrain. D'une manière générale, il démontre que la privatisation peut se pratiquer sous de nombreuses formes et qu'il y a peu de formules universelles. Il faut s'attendre à ce que l'évolution se poursuive rapidement dans l'avenir, et à ce que des solutions nouvelles et originales soient proposées pour répondre aux problèmes nouveaux. Dans ce domaine, la SFI continuera à pratiquer "l'art du faisable".
1. Certains préfèrent cependant employer une terminologie différente: "transformation en sociétés de droit commercial", "capitalisation", "restructuration", etc.
2. Pologne, Hongrie et Républiques tchèque et slovaque.
3. Frank Sader, Privatizing Public Enterprises and Foreign Investment in Developing Countries, 1988-93. FIAS, Etude spéciale No 5. SFI. 1995.
4. Sauf dans des circonstances rares, comme pour la Société des télécommunications de Hongrie.
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