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- Read the executive summary also in: Resumen analítico Laurence W. Carter and Gary Bond La magnitud y el alcance de los cambios que afectan hoy día a los servicios de infraestructura en muchos países se manifiestan en los cinco ejemplos siguientes:
Hace diez años, las posibilidades de llevar a la práctica cualquiera de estos proyectos habrían sido remotas. Hoy día, son cada vez más los países que están adoptando un enfoque de competencia y participación privada en la provisión de infraestructura. La CFI ha contribuido a financiar muchos de estos proyectos innovadores; hasta junio de 1996, la Corporación había aprobado financiamiento por un monto de US$3.100 millones para 148 proyectos valorados en US$29.000 millones en cuarenta países. El presente informe complementa un documento publicado en septiembre de 1994 1 y permite actualizar algunas enseñanzas que se desprenden de la labor de la CFI en materia de financiamiento y asesoría en el campo de la participación privada en la provisión de infraestructura. Aspectos positivos Al analizar la experiencia reciente en materia de financiamiento de infraestructura por el sector privado en los países en desarrollo se observan tres tendencias positivas:
Los progresos son desiguales Gran parte de la actividad sigue concentrándose en unos pocos países y en los sectores de energía eléctrica y telecomunicaciones. Por ejemplo, en 1993 sólo nueve países (Argentina, Colombia, Filipinas, Hungría, India, Malasia, México, Pakistán y Tailandia) absorbieron el 99% de los préstamos internacionales con destino a infraestructuras del sector privado. En 1995, esos mismos países, junto con Indonesia y Turquía, concentraron el 97% del total. Hasta la fecha, sólo 10 ó 15 países han avanzado significativamente en sus programas de privatización y de reestructuración con criterios de mercado. Un mayor número de países han comenzado a liberalizar los servicios de infraestructura, pero hasta ahora, los avances han sido limitados. Entre tanto, cabe preguntarse por qué en algunos países apenas si se empieza a hablar de los proyectos de infraestructura con participación privada. El motivo es que gestionar el acceso del sector privado a los proyectos de infraestructura es un proceso complejo con fuertes repercusiones políticas. Además, el costo político puede producirse inmediatamente, mientras que las ventajas económicas de la liberalización de la infraestructura suelen manifestarse con un desfase. La desigualdad con que se ha progresado en esta materia es un indicador de los distintos grados en que los gobiernos han logrado vencer estos obstáculos políticos. Los proyectos de infraestructura del sector privado se diferencian de muchas otras inversiones privadas en que el gobierno participa intensamente como regulador, comprador o proveedor. Por consiguiente, tiene que contribuir a configurar condiciones propicias para que las transacciones puedan llevarse a feliz término. A tal efecto, se adopta una gran variedad de enfoques que ofrecen oportunidades a los proveedores, pero que también entrañan algunos riesgos. A veces, los problemas se producen por la relativa falta de experiencia de las partes implicadas. Puede ocurrir que el gobierno tenga expectativas poco realistas o que no gestione como es debido el difícil proceso de adjudicación de las concesiones. Cualquier retraso en asegurar el compromiso del gobierno puede impedir que las transacciones financieras concluyan satisfactoriamente. También es posible que, una vez cerrada la transacción, el gobierno, por presiones políticas, decida revocar las concesiones, no ajuste las tarifas o limite el acceso a las divisas. Por consiguiente, la gestión del riesgo en este tipo de proyectos de infraestructura tiene dimensiones tanto técnicas como políticas; incluso los proyectos bien estructurados pueden fracasar si falta el compromiso del gobierno. La importancia del compromiso político es de tal magnitud que los resultados varían enormemente de un país a otro y a lo largo del tiempo. El éxito de las transacciones contribuye a la evolución de las medidas de política El nivel de compromiso político diferencia a los países de vanguardia en este tipo de proyectos de todos los demás. No obstante, para que cuenten con un amplio respaldo, los cambios en las medidas de política han de traducirse en nuevas inversiones y en una mejora de los servicios. La experiencia de la CFI indica que los proyectos bien estructurados, que se ejecutan con transparencia, consiguen el respaldo necesario a nivel local para profundizar en el proceso de liberalización. Muchos países en los que se financiaron hace dos o tres años los primeros proyectos de infraestructura de este tipo han liberalizado aún más, desde entonces, los servicios del sector. Experiencia reciente de la CFI En los dos años transcurridos hasta junio de 1996, la Junta de Directores aprobó financiamiento por un monto aproximado de US$1.500 millones para 64 proyectos por un valor de US$13.800 millones. Sólo en Argentina se aprobaron 15 proyectos, lo que demuestra el alcance del programa de liberalización y privatización de la infraestructura que ha puesto en marcha el país. Destacan, asimismo, cinco proyectos del sector de la energía eléctrica aprobados en Pakistán, reflejo igualmente de la solidez de las políticas; una concesión para abastecimiento de agua y alcantarillado en Brasil; un proyecto ferroviario en Chile; redes regionales básicas de telecomunicaciones en Bangladesh e Indonesia; redes de comunicación celulares en Jordania y Bolivia, y puertos en Panamá, Vietnam y China. En el marco de estos proyectos, la labor de asesoría a los gobiernos en materia de privatizaciones ha registrado una fuerte expansión. Entre los ejercicios 1993 y 1995, la CFI inició nueve misiones de asesoría para proyectos independientes de infraestructura con participación del sector privado; en el ejercicio 1996, se firmaron otros ocho contratos. En medida creciente, el trabajo se ha centrado en las transacciones más delicadas desde el punto de vista político, en las que más valor se atribuye a la neutralidad de la CFI como parte del Grupo del Banco Mundial. Recientemente se han suscrito varios contratos en el sector de abastecimiento de agua (Filipinas, Gabón e India) y en países en los que se percibe un alto nivel de riesgo (Haití, Kenya, Ecuador y Uganda). La Corporación ha brindado también asesoramiento en cuestiones de política más generales, a menudo conjuntamente con el Banco Mundial o el Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS). Este Servicio ha patrocinado varias mesas redondas para facilitar el diálogo entre inversionistas y autoridades económicas con respecto a los obstáculos que las medidas de política y la reglamentación representan para la infraestructura privada. En 1996, se celebraron mesas redondas en Europa central y oriental y en Africa meridional y oriental. Experiencia en países de ingreso bajo y elevado nivel de riesgo Países de ingreso bajo Más del 60% de los proyectos de infraestructura con participación privada aprobados por la CFI corresponden a países de ingreso bajo o ingreso mediano bajo. Se han financiado 35 proyectos, por un valor de US$6.000 millones, en Côte d'Ivoire, Tanzanía, Uganda, Zaire, Zimbabwe, Bangladesh, China, India, Nepal, Pakistán, Sri Lanka, Vietnam y Honduras. Riesgo país El financiamiento de los proyectos de infraestructura con participación del sector privado es una tarea difícil -pero no imposible- en los países en que los inversionistas consideran arriesgado invertir. Más de un 25% de las aprobaciones de la CFI corresponden a países que tienen poco acceso al capital privado internacional, como Honduras, Letonia, Tanzanía, República Dominicana, Panamá y Côte d'Ivoire. Los inversionistas se han concentrado en proyectos con períodos cortos de reembolso (telefonía celular), que generan ingresos en divisas (puertos), o que cuentan con un sólido respaldo de patrocinadores o del gobierno (por ejemplo, algunas centrales eléctricas). Resultados de los proyectos A principios de 1996, 48 proyectos financiados por la CFI habían concluido la fase de construcción y estaban empezando a funcionar. Aunque la muestra es aún pequeña y nueva (sobre todo en el contexto de los acuerdos suscritos por plazos de 15 a 30 años, comunes a este tipo de proyectos), los resultados indican que los proyectos de infraestructura con participación privada son eficientes tanto desde el punto de vista operativo como en lo que respecta a la calidad de la construcción:
Cierre de las operaciones financieras Es importante lograr el cierre de las operaciones financieras porque ello permite que las inversiones sigan su curso y estimula la adopción de nuevos cambios de política. De la experiencia de la CFI se desprende que:
Mejorar el marco de las políticas No existe un modelo básico para mejorar los servicios de infraestructura. Las distintas opciones en lo que se refiere a los proyectos con participación privada, se definen por el alcance del compromiso político, la fuerza de los grupos opositores y el interés de los inversionistas. Si la transacción se lleva a feliz término en una etapa temprana, se puede crear una dinámica positiva en virtud de la cual aumentan el interés de los inversionistas, el respaldo de los consumidores y las medidas de liberalización por parte del gobierno. Para que puedan realizarse transacciones sostenibles, es necesario que el marco en el que se inscriben las medidas de política satisfaga los intereses del gobierno (como representante de la ciudadanía), de los patrocinadores y de los prestamistas. De la experiencia de la CFI se desprende que es más probable que el acceso del sector privado se realice con éxito y sea viable a largo plazo si el gobierno recurre a asesores expertos e imparciales, y si las transacciones son transparentes. Esta transparencia conlleva: Claridad. Los gobiernos que adoptan procedimientos claros para adjudicar y operar las concesiones tienen más probabilidades de obtener una respuesta firme de los inversionistas. Un buen ejemplo en este sentido es el marco de la política en que se inscriben los proyectos de generación de electricidad en Pakistán. Previsibilidad. Es importante que las autoridades pongan en práctica sus compromisos en forma previsible. En este sentido, podrían, por ejemplo, ajustar las tarifas, cumplir sus compromisos en relación con el abastecimiento de combustible o adquirir tierras. Competitividad. Es necesario que los elementos fundamentales de los proyectos puedan someterse con éxito al escrutinio del público. Este principio es aplicable no sólo al momento de la transacción, sino también a más largo plazo. Pero, al mismo tiempo, las autoridades deben estar conscientes de que los patrocinadores de los primeros proyectos pueden exigir una compensación por los costos y los riesgos que entraña ser los pioneros. No siempre es necesario (o posible) que existan marcos reglamentarios plenamente operativos ni que se recurra a procedimientos de licitación internacional, sobre todo en las primeras etapas de promoción de los proyectos de infraestructura con participación privada. En determinadas circunstancias -el primer proyecto en un país con riesgo más elevado, o un proyecto pequeño de carácter urgente o en el que el conocimiento del mercado es limitado- puede ser apropiado realizar directamente las negociaciones. La CFI ha financiado varios proyectos de esta naturaleza. Lo normal es que en los acuerdos a largo plazo se produzcan acontecimientos imprevistos o cambien las circunstancias. Aunque todavía es demasiado pronto para extraer conclusiones de la experiencia acumulada, quizás sea importante incluir mecanismos tales como procedimientos para la solución de controversias en los contratos o procedimientos normativos de apelación para ayudar a los patrocinadores, a los gobiernos y a los prestamistas a mantener la viabilidad de los contratos durante períodos extensos. Estructuras de financiamiento En la presente muestra actualizada se mantienen prácticamente invariables dos parámetros de la estructura de financiamiento identificados en el informe de 1994 de la CFI sobre proyectos de infraestructura: Un coeficiente medio de endeudamiento de 58:42 indica que se está comprometiendo un volumen significativo de capital para atraer deuda, o que los prestamistas se están asegurando de que el nivel de endeudamiento de los proyectos no sea excesivo. En los proyectos en que el riesgo del mercado no es un factor importante, como los proyectos de generación de electricidad respaldados por acuerdos de compra de energía, el coeficiente de endeudamiento suele ser más alto. Alrededor de las dos terceras partes de los costos del proyecto se financian con recursos provenientes de fuentes extranjeras. ¿Por qué no se reduce esta proporción, habida cuenta del aumento del financiamiento local en algunos países? Sencillamente, porque la CFI sigue financiando proyectos en países de riesgo, en los que el acceso al financiamiento interno a largo plazo suele ser muy limitado y se recurre más al financiamiento externo. Gestión del riesgo en los proyectos En los proyectos de infraestructura, la eficiente reducción y asignación del riesgo son factores esenciales para cerrar las operaciones financieras y proporcionar los incentivos apropiados durante las etapas de construcción y operación. El riesgo se asigna eficientemente cuando lo asume la parte más capacitada para gestionarlo. Pese a que algunos riesgos no se asignen conforme a este principio, los proyectos pueden seguir siendo financiables, pero los costos -y, en última instancia, las tarifas- serán más altos. Los patrocinadores y los prestamistas esperan recompensas mayores por asumir riesgos más altos. La movilización de deuda depende sobre todo de que se cuente con los mecanismos adecuados de control del riesgo. Cuando más de la mitad de los costos de un proyecto se financian con deuda en situación de riesgo, el proceso de cierre de la operación financiera puede verse frenado si no se cumplen los requisitos de los prestamistas con respecto a la reducción del riesgo. Hasta ahora, el financiamiento de los proyectos ha sido un terreno bastante especializado. Para que los proyectos de infraestructura con participación privada sigan aumentando, es preciso que un mayor número de funcionarios de gobierno, inversionistas y prestamistas se familiaricen con las técnicas de reducción y gestión del riesgo aplicadas en los proyectos que se han llevado a feliz término. El enfoque aplicado por la CFI en la gestión del riesgo ambiental ha evolucionado en los dos últimos años para dar más transparencia y aumentar las actividades de consulta en las evaluaciones ambientales. La experiencia de la Corporación indica que muchos patrocinadores de proyectos de infraestructura con patrocinación privada, y quienes los financian, consideran que desde el punto de vista comercial tiene mucho sentido una acertada ordenación ambiental. Conclusiones y perspectivas La experiencia acumulada por la CFI hasta la fecha permite extraer algunas conclusiones: El desigual ritmo de crecimiento de la infraestructura privada en los países en desarrollo es consecuencia de las diferencias en el nivel de compromiso político con las medidas de liberalización del sector. Las oportunidades de inversión bien estructuradas han atraído financiamiento privado. El acceso y la competencia del sector privado en el campo de la infraestructura están produciendo beneficios importantes tanto en la construcción como en la eficiencia operativa. No existe un enfoque único para los proyectos de infraestructura con participación del sector privado, aunque en general los beneficios económicos aumentan cuanto mayores son el volumen de activos que controla el sector privado y la competencia. A la hora de aplicar un enfoque, las opciones dependen de la solvencia del país, el grado de compromiso político y el interés de los inversionistas. No obstante, es más fácil que las transacciones culminen con el cierre de la operación financiera y sean viables a largo plazo cuando son transparentes en el sentido más amplio del término, es decir, son claras, previsibles y competitivas. Los proyectos de infraestructura con participación del sector privado, cuando están bien estructurados, pueden financiarse en países de ingreso bajo o de alto riesgo, o incluso en los que se combinan ambos factores. Algunos proyectos son más fáciles de financiar en esas circunstancias: los proyectos más pequeños, los proyectos en los que el riesgo de mercado no es importante, los que cuentan con el sólido respaldo de patrocinadores y del gobierno, y los que generan ingresos en divisas. A menudo existe una correlación entre las transacciones financiadas y los cambios en las políticas que se producen posteriormente. Estos efectos de demostración tienen lugar dentro de los propios países y entre unos y otros. Aunque todavía es pronto para extraer conclusiones, la mayoría de los proyectos operativos no se han visto amenazados por graves riesgos no comerciales. Hay algunos indicios de que está aumentando el financiamiento local; sin embargo, la muestra analizada por la CFI parece indicar que más de la mitad de los costos de los proyectos en los países en desarrollo sigue financiándose con recursos externos. Es muy probable que se produzcan varios cambios fundamentales en los servicios de infraestructura, sobre todo en los países que más han avanzado en los procesos de liberalización y privatización. Muchos de los proyectos que se están financiando en la actualidad reflejan la situación transitoria en que se hallan algunos sectores de infraestructura que han sido parcialmente reformados. Lo más probable es que sean muy distintos del tipo de inversión que se realizará cuando se hayan concluido las reformas. Se destacan sobre todo tres tendencias: Competencia más intensa dentro de los mercados de infraestructura. Es algo que ya se ha producido en los servicios de transporte y telecomunicaciones, y que se está propagando rápidamente a otros sectores como el de la energía eléctrica. Los mercados de infraestructura competitivos pueden adoptar muchas formas, pero es muy probable que tengan en común varias características. En primer lugar, habrá una clara separación de las funciones de reglamentación y operación. Segundo, los patrocinadores de los proyectos serán cada vez más los que estén dispuestos a asumir tanto la ejecución como el riesgo de mercado. Tercero, los gobiernos que expongan a los inversionistas a los riesgos del mercado se verán presionados para reformar los mercados que abastecen a esos proyectos, por ejemplo, los monopolios estatales de abastecimiento de combustible. Por último, es probable que los inversionistas nacionales desempeñen un papel más destacado en las inversiones que el que tienen actualmente. Aumentará el número de proyectos a nivel subnacional. Si se acelera la privatización de los sectores de transporte, abastecimiento de agua y eliminación de residuos, habrá que garantizar la solvencia de los gobiernos municipales y provinciales. Para alcanzar este objetivo, será necesario en última instancia reformar las finanzas locales. Entre tanto, quizá haya margen de maniobra para diseñar programas de refuerzo del crédito y de distribución del riesgo en las regiones y proyectos más atractivos. Es probable que el ahorro interno desempeñe un papel más destacado en el financiamiento de los proyectos de infraestructura del sector privado. El desarrollo de la capacidad nacional para gestionar y financiar este tipo de proyectos, y participar en ellos, es un elemento importante para que dichos proyectos cuenten con un respaldo más amplio, para aumentar los recursos comunes y atenuar el riesgo cambiario. En los países industriales -y cada vez más en los países en desarrollo más maduros que han introducido reformas- una de las principales fuentes de financiamiento de la inversión es el flujo de caja de las propias empresas de servicios, pero el financiamiento adicional tendrá que provenir de los mercados nacionales de capital. Para ello se necesitarán un vigoroso marco macroeconómico y una sólida infraestructura financiera, así como oportunidades de inversión que resulten atractivas. 1. Financing Private Infrastructure Projects: Emerging Trends from IFC's Experience, documento de trabajo No. 23 de la CFI(1994). |
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